TEMA 17
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA ESFERA
LOCAL
PRINCIPIOS GENERALES. CLASES DE RECURSOS. EL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
En este tema profundizaremos en el estudio del derecho administrativo, centrando nuestro análisis en los recursos aplicables, según la normativa vigente, a los actos administrativos. En nuestra exposición seguiremos la normativa establecida en la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, aplicable como veremos a la esfera local. Posteriormente, nuestro estudio se dedicará al recurso contencioso administrativo como medio de impugnación jurisdiccional de los actos administrativos.
El título VII, de la Ley 30/ 1992, de 26
de noviembre, establece bajo el nombre de «Revisión de los actos
administrativos», una profunda modificación del sistema de recursos
administrativos vigente hasta aquella fecha, atendiendo los más consolidados
planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificación, como a
las posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones
y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo
frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en
nuestro propio ordenamiento.
El sistema de revisión de la actividad de
las Administraciones Públicas que la Ley establece, se organiza en torno a dos
líneas básicas: La unificación de los recursos ordinarios y el reforzamiento de
la revisión de oficio por causa de nulidad.
La primera línea supone establecer un solo
posible recurso para agotar la vía administrativa, bien sea el ordinario que se
regula en la Ley, o el sustitutivo que, con carácter sectorial, puedan
establecer otras leyes.
La revisión de oficio, por su parte, se configura como un verdadero procedimiento de nulidad, cuando se funde en esta causa, recogiendo la unanimidad de la doctrina jurisprudencial y científica.
Nuestros objetivos al finalizar este tema serán conocer:
- Los medios de impugnación de los actos administrativos
- Las diferencias entre la impugnación en vía administrativa y en vía jurisdiccional
- Las diferencias existentes entre los recursos administrativos
- El sistema de impugnación contencioso administrativo
- Los tipos de recursos administrativos y su regulación
- El recurso contencioso administrativo y su regulación
1. REVISIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos gozan de una presunción de validez establecida en el artículo 57,1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; ello no significa que realmente lo sean, sino que con más frecuencia de la deseada incurren en algún vicio que los hace nulos de pleno derecho o anulables.
A estos efectos, la Ley permite a la Administración que, por si misma, sin ser impelida por los interesados, pueda revisar de oficio sus actos administrativos, retirándolos del mundo del Derecho.
En otras ocasiones, son los particulares interesados los que, a través de la interposición de los correspondientes recursos administrativos o, en su caso, contencioso-administrativo, obligan a la Administración a efectuar esta retirada, en vía administrativa o en vía jurisdiccional, respectivamente. De ambos casos, nos corresponde tratar en este tema
2.1. Introducción
Es la efectuada por la Administración, sin necesidad de que se produzca un requerimiento por parte de los interesados. La finalidad será impedir una conducta arbitraría ejecutada por ella, que generaría una absoluta inseguridad jurídica (recordamos el contenido del artículo 9.3 de la Constitución, que consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Pública y el principio de seguridad jurídica). De este modo la Ley, salvo en supuestos tasados, le obliga a seguir un procedimiento que tiene carácter esencial, de forma que su omisión acarrearía la nulidad de pleno derecho del acto por el que se revisa.
Este procedimiento se contiene en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/ 1992, pudiéndose distinguir los diversos supuestos que a continuación estudiamos.
2.2. Revisión de disposiciones y actos nulos.
Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el artículo 62.1 de la Ley 30/ 1992.
Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2, que indica que “serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
Las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en la Ley 30/ 1992 en sus artículos 139.2 y 141.1; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.
2.3. Revisión de
actos anulables: la declaración de lesividad
Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 30/ 1992, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esa Ley anteriormente citada.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.
Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.
2.4. Suspensión
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (Artículo 104 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
2.5. Revocación de
actos
Bajo este epígrafe el artículo 105 de la
Ley 30/ 1992, distingue dos supuestos:
a. Las Administraciones Públicas podrán
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que
tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o
sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.
b. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos
2.6. Límites de la
revisión
El artículo 106 de la Ley 30/ 1992, concluye esta ordenación de la revisión de oficio, disponiendo que "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes"
3.1. Introducción
Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es "iuris tantum", es decir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado.
A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha concedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no son otros que los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contencioso-administrativo. Son, en definitiva, como señala ENTRENA CUESTA, "un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes".
Para García DE ENTERRIA, los recursos administrativos son "actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un titulo jurídico especifico".
Su nota característica es, pues, según este Autor, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, como se deriva de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre,(en los que se permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.
Partiendo de estas premisas, y siguiendo al Autor citado, puede señalarse que el recurso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente. de eliminar el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Ahora bien, es una garantía limitada. por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia Administración (que es, pues, juez y parte).
3.2. Principios
generales
Se recogen en los artículos 107 a 114 de la Ley 30/ 1992, cuyos epígrafes seguimos en esta exposición.
3.2.1. Objeto y clases
Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.
3.2.2. Fin de la vía administrativa
Como se deduce de lo expuesto, para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa. A estos efectos, el artículo 109 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre señala que ponen fin a la vía administrativa:
a)
Las resoluciones de los recursos de alzada.
b)
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
artículo 107.2.
c)
Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d)
Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal
o reglamentaria así lo establezca.
e)
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.»
En
particular, por lo que se refiere a la Administración General del Estado, a
tenor de la Disposición Adicional Novena de la L.R.J.A.P. y P.A.C., señala que
ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
-
Los adoptados por el Consejo de Ministros
y sus Comisiones Delegadas.
-
Los adoptados por los Ministros en el
ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Departamentos de los que
son titulares.
-
Los adoptados por Subsecretarios y
Directores Generales en materia de personal.
Por
lo que respecta a la Administración Local, el artículo 52,2 L.R.L. establece
que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos
y autoridades:
-
Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes
y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley
sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de
la Comunidad Autónoma. o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos
del artículo 27,2 (se refiere al ejercicio por las Corporaciones Locales de
competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el
recurso administrativo ordinario ante las mismas)
-
Las de autoridades y órganos inferiores
en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de
otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa
-
La de cualquier otra autoridad u órgano
cuando así lo establezca una disposición legal.
Finalmente,
en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que disponga su
normativa específica, que. normalmente, viene pronunciándose en similares
términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado.
3.2.3. Interposición
del recurso
La interposición del recurso deberá expresar:
El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del mismo
El acto que se recurre y la razón de su impugnación
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.
3.2.4. Suspensión de la ejecución
Aparece regulada en el artículo 111 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto.
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.
3.2.5. Audiencia de los interesados
Con el fin de no causar una indefensión a los interesados que está prohibida por el artículo 24 de la Constitución española de 1978, el artículo 112 de la Ley 30/ 1992 prevé la audiencia de lo interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que:
- Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
- No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.
- Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
- El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este articulo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.
3.2.6. Resolución
Respecto de la misma, el artículo 113 de la Ley 30/ 1992 contiene las siguientes reglas:
1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67 (que trata de la convalidación de los actos administrativos)
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ultimo caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (es decir, se prohibe la “reformatio in peius”)
4.1. Introducción
Se encuentra regulada en los artículos 114 y 115 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
4.2. Objeto
Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107.1, ( es decir, los actos que no hayan agotado la vía administrativa) cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.
A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
4.3. Interposición
El recurso podrá interponerse ante el
órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante
el órgano que dicto el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en
el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del
expediente.
El titular del órgano que dictó el acto
recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el
párrafo anterior.
4.4. Plazos.
El plazo para la interposición del recurso
de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres
meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir
del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto
el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
El plazo máximo para dictar y notificar la
resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga
resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso
del plazo; en este caso, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa
sobre el mismo.
4.5. Impugnación posterior
Contra la resolución de un recurso de
alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recursos
extraordinario de revisión en los casos legalmente establecidos.
4.6. Motivos
El recurso ordinario podrá fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
Ahora bien, los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos (artículo 115 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
Se regula en los artículos 116 y 117 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
5.1.Objeto y naturaleza
Los actos administrativos que pongan fin a
la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante
el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se podrá interponer recurso
contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya
producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
5.2. Plazos
El plazo para la interposición del recurso
de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el
plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos
plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin
perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de
revisión.
El plazo máximo para dictar y notificar la
resolución del recurso será de un mes.
Contra la resolución de un recurso de reposición
no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
6.1. Introducción
A este recurso se dedican los artículos 118 y 119 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.
Es un recurso extraordinario que sólo se admite en los supuestos del artículo 118 y contra actos firmes, es decir, en principio, inatacables, pero que, por la gravedad de las circunstancias concurrentes en su emisión, la Ley permite su impugnación.
6.2. Interposición,
objeto y plazos
A tenor del artículo 118 podrá interponerse contra los actos firmes en vía administrativa ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1.ª Que al dictarlos se hubiera incurrido
en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al
expediente.
2.ª Que aparezcan documentos de valor
esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien
el error de la resolución recurrida.
3.ª Que en la resolución hayan influido
esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial
firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4.ª Que la resolución se hubiese dictado
como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta
u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial
firme.
El recurso extraordinario de revisión se
interpondrá cuando se trate de la causa primera, dentro del plazo de cuatro
años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En
los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de
los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
6.3. Resolución
El órgano competente para la resolución del
recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el
apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen
desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano al que corresponde conocer del
recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la
procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la
cuestión resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde
la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y
notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa.
7. EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
7.1. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo
7.1.1. Ámbito
Los Juzgados y
Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones
que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas
sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de
la delegación.
Se entenderá a
estos efectos por Administraciones Públicas:
a)
La
Administración General del Estado.
b)
Las
Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c)
Las Entidades
que integran la Administración local.
d)
Las Entidades
de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.
Conocerán
también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:
a)
Los actos y
disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial
sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso
de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de
Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al
Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
b)
Los actos y
disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad
administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los
términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
c)
La actuación de
la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del
Régimen Electoral General.
El orden
jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se
susciten en relación con:
a)
La protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en
relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
b)
Los contratos
administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás
contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones
Públicas.
c)
Los actos y
disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el
ejercicio de funciones públicas.
d)
Los actos
administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración
concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios
públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a
los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser
recurridos directamente ante este Orden Jurisdiccional de conformidad con la
legislación sectorial correspondiente.
e)
La
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no
pudiendo ser demandada aquélla por este motivo ante los órdenes
jurisdiccionales civil o social.
f)
Las restantes
materias que le atribuya expresamente una Ley.
No corresponden
al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a)
Las cuestiones
expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social,
aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
b)
El recurso
contencioso-disciplinario militar.
c)
Los conflictos
de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y
los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
La competencia
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento
y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al
orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso
contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo
dispuesto en los Tratados internacionales.
La decisión que
se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no
vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.
La Jurisdicción
Contencioso-administrativa es improrrogable.
Los órganos de
este orden jurisdiccional apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y
resolverán sobre la misma, previa audiencia de las partes y del Ministerio
Fiscal por plazo común de diez días.
En todo caso,
esta declaración será fundada y se efectuará indicando siempre el concreto
orden jurisdiccional que se estime competente.
Si la parte
demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la
notificación de la resolución que declare la falta de jurisdicción, se
entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para
interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste
siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa.
7.1.2. Órganos
y competencias
El orden
jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes
órganos:
a)
Juzgados de lo
Contencioso-administrativo.
b)
Juzgados
Centrales de lo Contencioso-administrativo.
c)
Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
d)
Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e)
Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
7.2. Las partes
7.2.1.
Capacidad procesal
Tienen
capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo,
además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento
Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e
intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento
jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela.
Los grupos de
afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos,
entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al
margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas,
también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.
7.2.2.
Legitimación
Están
legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a)
Las personas
físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
b)
Las
corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere
el artículo 18 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que
resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los
derechos e intereses legítimos colectivos.
c)
La
Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para
impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades
Autónomas y de los Organismos Públicos vinculados a éstas, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen
local, y los de cualquier otra Entidad pública no sometida a su fiscalización.
d)
La
Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y
disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la
Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo
Público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto
en la legislación de régimen local.
e)
Las Entidades
locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al
ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas, así como los de organismos públicos con personalidad
jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
f)
El Ministerio
Fiscal para intervenir en los procesos que determine la ley.
g)
Las Entidades
de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes
de cualquiera de las Administraciones Públicas para impugnar los actos o
disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
h)
Cualquier
ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente
previstos por las Leyes.
La
Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este
orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés
público en los términos establecidos por la Ley.
El ejercicio de
acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige
por lo dispuesto en la legislación de régimen local.
No pueden
interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una
Administración Pública:
-
Los órganos de
la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo
autorice expresamente.
-
Los
particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de
ella.
-
Las Entidades
de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la
Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se
haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha
Administración.
Se considera
parte demandada:
a)
Las
Administraciones Públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el
artículo 1.3 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa contra
cuya actividad se dirija el recurso.
b)
Las personas o
entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la
estimación de las pretensiones del demandante.
A efectos de lo
dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos
o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración
territorial, se entiende por Administración demandada:
a) El Organismo
o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de
la fiscalización es aprobatorio.
b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente
el acto o disposición.
Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición
general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de
la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida.
Si la
legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible,
el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que
inicialmente hubiere actuado como parte.
7.2.3.
Representación y defensa de las partes
En sus
actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su
representación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado.
Cuando las partes confieran su representación al Abogado, será a éste a quien
se notifiquen las actuaciones.
En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su
representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado.
Podrán, no
obstante, comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus
derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no
impliquen separación de empleados públicos inamovibles.
La
representación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos
constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial
y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como
en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan
dictado las Comunidades Autónomas.
7.3. Objeto del
recurso contencioso-administrativo
7.3.1.
Actividad administrativa impugnable
El recurso
contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de
carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración
Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de
trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión
o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
También es
admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos
establecidos en esta Ley.
Además de la
impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es
admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada
en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
La falta de
impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso
que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos
de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.>
Cuando un Juez
o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme
estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general
aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente
para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en
los dos apartados siguientes.
Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto
fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para
conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o
nulidad de la disposición general.
Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará
cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso
contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
No es admisible
el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean
reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Cuando la
Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de
aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté
obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas
determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres
meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los
interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la
inactividad de la Administración.
Cuando la
Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su
ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición,
podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se
tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
En caso de vía
de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante,
intimando su cesación. Si dicha
intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez
días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente
recurso contencioso-administrativo.
7.3.2.
Pretensiones de las partes
El demandante
podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la
anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación.
También podrá
pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma,
entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
Cuando el
recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública, conforme
a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano
jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus
obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
Si el recurso
tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el
cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas
establecidas en la legislación correspondiente.
Los órganos del
orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el
recurso y la oposición.
Si el Juez o
Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su
conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por
existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la
oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que
no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados
un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen
oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la
expresada providencia no cabrá recurso alguno.
Esto mismo se
observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición
general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de
la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos
recurridos.
7.4. El procedimiento contencioso administrativo
7.4.1.
Procedimiento en primera o única instancia
7.4.1. A)
Diligencias preliminares
Cuando la
propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante
la Jurisdicción Contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo
lesivo para el interés público.
En los litigios
entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía
administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso
contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que
derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la
actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.
El
requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado
que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá
producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o
desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto,
actuación o inactividad.
El
requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su
recepción, el requerido no lo contestara.
Queda a salvo
lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.
7.4.1. B)
Interposición del recurso y reclamación del expediente
El recurso
contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la
disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se
impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando
esta Ley disponga otra cosa.
A este escrito se acompañará:
a)
El documento
que acredite la representación del compareciente, salvo si figurase unido a las
actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal, en cuyo
caso podrá solicitarse que se expida certificación para su unión a los autos.
b)
El documento o
documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por
habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.
c)
La copia o
traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del
expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la
disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de
la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al
que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o
cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto
del recurso.
d)
El documento o
documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para
entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos
que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo
pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a)
El Juzgado o
Sala examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya
presentado el escrito de interposición. Si con éste no se acompañan los
documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incompletos
y, en general, siempre que el Juzgado o Sala estime que no concurren los
requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá
inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días
para que el recurrente pueda llevarla a efecto, y si no lo hace, se ordenará el
archivo de las actuaciones.
El recurso de
lesividad se iniciará por demanda, que fijará con precisión la persona o
personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán
en todo caso la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si
procede, los documentos procedentes.
El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de
hecho en que no existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante
demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se
razonará su disconformidad a Derecho. Con la demanda se acompañarán los
documentos que procedan de los previstos en el apartado segundo de este artículo.
El plazo para
interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados
desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de
la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa,
si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará,
para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a
aquél en que, de acuerdo con su normativa especifica, se produzca el acto
presunto.
En los
supuestos previstos en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción contencioso
administrativa, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al
vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.
Si el recurso
contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho,
el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día
siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no
hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició
la actuación administrativa en vía de hecho.
El plazo para
interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día
siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso
potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente
desestimado.
El plazo para
interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día
siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
En los litigios
entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo
será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
Una vez
cumplido lo anterior, el Juzgado o la Sala, en el siguiente día hábil,
acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposición del
recurso y remitirá el oficio para su publicación por el órgano competente, sin
perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que
proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la
actividad administrativa recurrida. El Juzgado o la Sala podrá también acordar
de oficio la publicación, si lo estima conveniente.
Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos
por el artículo 45.5 de la Ley de Jurisdicción contencioso administrativa,
deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición de aquél, en el
que se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés
legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o
conducta impugnados. Transcurrido este plazo, se procederá a dar traslado de la
demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero
por la Administración y luego por los demás demandados que se hubieran
personado.
El órgano jurisdiccional, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo
anterior, o mediante resolución si la publicación no fuere necesaria, requerirá
a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que
practique los emplazamientos previstos. El expediente se reclamará al órgano
autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la
inactividad o vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los
expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su
oficina de procedencia.
El expediente
deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde
que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano
requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional.
El expediente,
original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado,
acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que
contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia
autentificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado
por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias
autentificadas del original o de la copia que conserve.
Cuando el
recurso contra la disposición se hubiere iniciado por demanda, el Tribunal
podrá recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración.
Recibido el expediente, se pondrá de manifiesto a las partes por cinco días
para que formulen alegaciones.
Se excluirán del expediente, mediante resolución motivada, los documentos
clasificados como secreto oficial, haciéndolo constar así en el índice de
documentos y en el lugar del expediente donde se encontraran los documentos
excluidos.
Transcurrido el
plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la
reclamación, y si no se enviara al término de diez días contados como dispone
el apartado 3, se impondrá una multa coercitiva a la autoridad o empleado
responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de
lo requerido.
De darse la
causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o
empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la
multa sin perjuicio
de que se repercuta contra el responsable.
Aquel
a quien se le hubiere impuesto la multa prevista en el apartado anterior podrá
ser oído en justicia. La audiencia en justicia se pedirá en el plazo de los
tres días siguientes al de la notificación de la multa, mediante escrito
presentado, sin necesidad de Procurador o Abogado, ante el Juez o Tribunal que
la haya impuesto. La audiencia será resuelta mediante auto contra el que no
cabrá recurso alguno.
Si
no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harán efectivas
por vía judicial de apremio.
Impuestas
las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente
completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio
Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya
desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno
apercibimiento.
7.4.1.
C) Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso
La
resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los
cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en
él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de
nueve días. La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley
que regule el procedimiento administrativo común.
Hechas
las notificaciones, se enviará el expediente al Juzgado o Tribunal,
incorporando la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados,
salvo que no hubieran podido practicarse dentro del plazo fijado para la
remisión del expediente, en cuyo caso éste se enviará sin demora, y la
justificación de los emplazamientos una vez se ultimen.
Recibido el expediente, el Juzgado o Tribunal, a la vista del resultado de las
actuaciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y
documentos anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones
para emplazamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la
Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los
interesados que sean identificables.
Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que
conste, el Juez o Tribunal mandará insertar el correspondiente edicto en el
mismo periódico oficial en que se hubiera publicado el anuncio de la
interposición. Los emplazados por edictos podrán personarse hasta el momento en
que hubiere de dárseles traslado para contestar a la demanda.
El
emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuará
personalmente por plazo de nueve días.
El
emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación
del expediente.
Las Administraciones Públicas se entenderán personadas por el envío del
expediente.
Los demandados legalmente emplazados podrán personarse en autos dentro del
plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendrá por parte para
los trámites no precluidos. Si no se personaren oportunamente continuará el
procedimiento por sus trámites, sin que haya lugar a practicarles, en estrados
o en cualquier otra forma, notificaciones de clase alguna.
El
Juzgado o Sala, previa reclamación y examen del expediente administrativo, si
lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso
cuando constare de modo inequívoco y manifiesto:
a)
La
falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.
b)
La
falta de legitimación del recurrente.
c)
Haberse
interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
d)
Haber
caducado el plazo de interposición del recurso.
El
Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el
fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando,
en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias.
Cuando
se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o
Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación
administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con
las reglas del procedimiento legalmente establecido.
Asimismo,
cuando se impugne la no realización por la Administración de las obligaciones a
que se refiere el artículo 29, el recurso se inadmitirá si fuera evidente la
ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los
recurrentes.
El Juzgado o la Sala, antes de pronunciarse sobre la inadmisión del recurso,
hará saber a las partes el motivo en que pudiera fundarse para que, en el plazo
común de diez días, aleguen lo que estimen procedente y acompañen los
documentos a que hubiera lugar.
Contra el auto que declare la inadmisión podrán interponerse los recursos
previstos en esta Ley. El auto de admisión no será recurrible pero no impedirá
oponer cualquier motivo de inadmisibilidad en momento procesal posterior.
7.4.1.
D) Demanda y contestación
Recibido
el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su
caso completados, los emplazamientos, se acordará que se entregue al recurrente
para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días. Cuando los
recurrentes fuesen varios y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la
demanda se formulará simultáneamente por todos ellos. La entrega del expediente
se efectuará en original o copia.
Si
la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de
oficio, declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitirá
el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro
del día en que se notifique el auto.
Transcurrido
el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera
sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Juez o
Tribunal, que se le conceda plazo para formalizar la demanda.
Si
después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el
apartado anterior se recibiera el expediente, éste se pondrá de manifiesto a
las partes demandantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días
para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas.
Presentada
la demanda, se dará traslado de la misma, con entrega del expediente
administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la
contesten en el plazo de veinte días. Si la demanda se hubiere formalizado sin
haberse recibido el expediente administrativo, se emplazará a la Administración
demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación
si no va acompañada de dicho expediente.
Si
el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o
actuación administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá
solicitar la suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para
comunicar su parecer razonado a aquélla.
La contestación se formulará primero por la Administración demandada.
Cuando
hubieren de hacerlo, además de la Administración, otros demandados, y aunque no
actuaren bajo una misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente
por todos ellos. En este caso no habrá lugar a la entrega del expediente
administrativo, que será puesto de manifiesto en la Secretaría, pero sí de la copia
del mismo, con los gastos a cargo de estos demandados.
Si
la Administración demandada fuere una Entidad local y no se hubiere personado
en el proceso pese a haber sido emplazada, se le dará no obstante traslado de
la demanda para que, en el plazo de veinte días, pueda designar representante
en juicio o comunicar al Juez o Tribunal, por escrito, los fundamentos por los
que estimare improcedente la pretensión del actor.
Si
las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar,
dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen
los antecedentes para completarlo.
La
solicitud a que se refiere el apartado anterior suspenderá el curso del plazo
correspondiente.
El Juzgado o Sala resolverá lo pertinente en el plazo de tres días.
En
los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida
separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se
deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos
procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.
El
Juzgado o Tribunal examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen
las faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días.
Si
la subsanación no se efectuara en tiempo, se ordenará el archivo de las
actuaciones.
Con la demanda y la contestación las partes acompañarán los documentos en que
directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el
archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren.
Después
de la demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que
los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No
obstante, el demandante podrá aportar, además, los documentos que tengan por
objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y
que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de
vista o conclusiones.
El
actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin
necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones. Si la
parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso, sin más
trámites, para sentencia una vez contestada la demanda, salvo que el Juez o
Tribunal haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61.
7.4.1.
E) Alegaciones previas
Las
partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo
para contestar la demanda, los motivos que pudieren determinar la incompetencia
del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, sin perjuicio de
que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser
alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como
alegación previa.
Para
hacer uso de este trámite la Administración demandada habrá de acompañar el
expediente administrativo si no lo hubiera remitido antes.
Del
escrito formulando alegaciones previas se dará traslado por cinco días al
actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez
días.
Evacuado el traslado, se seguirá la
tramitación prevista para los incidentes.
El
auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y
dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.
Una
vez firme el auto estimatorio de las alegaciones previas, se declarará la
inadmisibilidad del recurso y se ordenará la devolución del expediente
administrativo a la oficina de donde procediere.
7.4.1.
F) Prueba
Solamente
se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los
escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En
dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre
los que haya de versar la prueba.
Si
de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para
la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba
dentro de los tres días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la
misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos.
Se
recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos
fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución
del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria,
el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los
hechos.
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para
el proceso civil, si bien el plazo será de quince días para proponer y treinta
para practicar. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas
practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las
propuso.
Las Salas podrán delegar
en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-administrativo la práctica
de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos
de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la
misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas.
En el acto de emisión de
la prueba pericial el juez otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un
plazo no superior a tres días para que las partes puedan solicitar aclaraciones
al dictamen emitido.
El Juez o Tribunal podrá
acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas
estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.
Finalizado el período de
prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano
jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de
prueba que estimare necesaria.
Si el Juez o Tribunal
hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una prueba, y
las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el
escrito de conclusiones, el resultado de la prueba se pondrá de manifiesto a
las partes, las cuales podrán, en el plazo de tres días, alegar cuanto estimen
conveniente acerca de su alcance e importancia.
El juez podrá acordar de
oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la
extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos
conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales
en relación al coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los
intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión
de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos
al pago de las costas.
7.4.1. G) Vista y
conclusiones
Salvo que en esta Ley se
disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se
presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más
trámites, para sentencia.
Dicha solicitud habrá de
formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda o contestación o por
escrito presentado en el plazo de tres días contados desde que se notifique la
diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.
El Juzgado o Tribunal proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado
las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la
formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando,
habiéndose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes.
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal,
excepcionalmente, atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración
de vista o la formulación de conclusiones escritas.
Si se acordara la
celebración de vista, la fecha de la audiencia será señalada por riguroso orden
de antigüedad de los asuntos, excepto los referentes a materias que por
prescripción de la Ley o por acuerdo motivado del órgano jurisdiccional,
fundado en circunstancias excepcionales, deban tener preferencia, los cuales,
estando conclusos, podrán ser antepuestos a los demás cuyo señalamiento aún no
se hubiera hecho.
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que
de forma sucinta expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala,
por sí o a través del Magistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las
partes, antes o después de los informes orales, a que concreten los hechos y
puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar el objeto
del debate.
Cuando se acuerde el
trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas
acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que
apoyen sus pretensiones.
El plazo para formular el
escrito será de diez días sucesivos para los demandantes y demandados, siendo
simultáneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno de ellos
hubiere comparecido más de una persona y no actuaran unidos bajo una misma
representación.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará
que el pleito ha quedado concluso para sentencia.
En el acto de la vista o
en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido
suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
Cuando el Juez o Tribunal
juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten
motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondrá en
conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de diez días
para ser oídas sobre ello. Contra esta providencia no cabrá recurso alguno.
En el acto de la vista, o
en el escrito de conclusiones, el demandante podrá solicitar que la sentencia
formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y
perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.
Los recursos directos
contra disposiciones generales gozarán de preferencia y, una vez conclusos,
serán antepuestos para su votación y fallo a cualquier otro recurso
contencioso-administrativo, sea cual fuere su instancia o grado, salvo el
proceso especial de protección de derechos fundamentales.
7.4.1. H) Sentencia
La sentencia se dictará
en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y
decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
Cuando el Juez o Tribunal
apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo
razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la que se
dictará la misma, notificándolo a las partes.
La sentencia pronunciará
alguno de los fallos siguientes:
-
Inadmisibilidad del
recurso contencioso-administrativo.
-
Estimación o
desestimación del recurso contencioso-administrativo.
La sentencia contendrá
además el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
La sentencia declarará la
inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos
siguientes:
-
Que el Juzgado o Tribunal
Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.
-
Que se hubiera
interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.
-
Que tuviera por objeto disposiciones,
actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
-
Que recayera sobre cosa
juzgada o existiera litispendencia.
-
Que se hubiera presentado
el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
La sentencia desestimará
el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación
impugnados.
La sentencia estimará el
recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el
acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder.
Se entiende por
desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines
distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.
Cuando la sentencia
estimase el recurso contencioso-administrativo:
-
Declarará no ser conforme
a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto
recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
-
Si se hubiese pretendido
el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada,
reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias
para el pleno restablecimiento de la misma.
-
Si la medida consistiera
en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente
obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
Si fuera estimada una
pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho
a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar. La
sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida
expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes
para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la
cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de
sentencia.
Los órganos
jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados
los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni
podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
La sentencia que declare
la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo
producirá efectos entre las partes.
La anulación de una
disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las
sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales
desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo
periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se
publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a
una pluralidad indeterminada de personas.
La estimación de
pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica
individualizada sólo producirá efectos entre las partes.
Las sentencias firmes que
anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la
eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado
antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que
la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las
sanciones aún no ejecutadas completamente.
7.4.1. I) Otros modos de
terminación del procedimiento
El recurrente podrá
desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.
Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será
necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si
desistiere la Administración Pública, habrá de presentarse testimonio del
acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos
por las leyes o reglamentos respectivos.
El Juez o Tribunal oirá a
las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal,
por plazo común de cinco días, y dictará auto en el que declarará terminado el
procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente
administrativo a la oficina de procedencia.
El Juez o Tribunal no
aceptará el desistimiento si se opusiere la Administración o en su caso el
Ministerio Fiscal, y podrá rechazarlo razonadamente cuando apreciare daño para
el interés público.
Si fueren varios los
recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren
desistido.
El desistimiento no
implicará necesariamente la condena en costas.
Cuando se hubiera
desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido
totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la
Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del
reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado
en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal
lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días
para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.
Desistido un recurso de
apelación o de casación, el Tribunal sin más trámites dictará auto en el que
declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la
devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de
procedencia.
Los demandados podrán
allanarse a las pretensiones del demandante.
Producido el
allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere
infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano
jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la
estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando
luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.
Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos
que no se hubiesen allanado.
Si interpuesto recurso
contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente
en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes
podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no
lo hiciera.
El Juez o Tribunal oirá a
las partes por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado,
dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el
archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el
reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este
último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.
En los procedimientos en
primera o única instancia el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte,
una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la
consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como
la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando
el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en
particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.
Los representantes de las
Administraciones Públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para
llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la
disposición de la acción por parte de los mismos.